행정통합과 지방분권

최우용

doi:10.31779/plj.21.4.202011.006

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자료유형: 학술저널

저자정보: 최우용 (동아대학교)

저널정보: 한국비교공법학회 공법학연구 공법학연구 제21권 제4호

발행연도: 2020.11

수록면: 151 - 177 (27page)

DOI: 10.31779/plj.21.4.202011.006

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[1] 현대는 광역행정의 시대이다. 지방자치단체는 광역행정에 대응하기 위한 다양한 방법을 강구하고 있다. 현행 법제도 하에서는 지방자치법상의 특별지방자치단체(특히, 지방자치단체의 조합)이라는 제도를 이용할 수 있다. 또한 중앙권한의 과감한 지방 이양을 통해[지방분권] 광역행정에 대응 할 수도 있다. 한편으론, 과감한 지방자치단체 간의 통합을 통해 광역지방자치단체를 설립하여 행정 수요에 대응하는 방안도 강구할 수 있을 것이다.

[2] 지방분권을 추진함에 있어 주의할 것은, 지방분권과 지역균형발전에 관한 개념의 혼용이다. 지방분권과 지역균형발전은 근거 법률, 정책 목적과 수단 등에 있어 명백한 차이가 있다.

[3] 특별지방행정기관의 정리가 필요하다. 특별지방행정기관의 무분별한 설치는 우리실정법 체계와도 부합하지 않는다. 이는 ｢지방자치법｣ 제102조나 ｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 제18조에 대한 분석을 통해 알 수 있다. 두 법령에서는 특별지방행정 기관은 어디까지나 지방자치단체의 보완적이고 보충적인 기관으로 기능적 분권과 보충성의 원칙에 의한 설립을 주문하고 있다. 특별지방행정기관의 설치를 위한 근거는 행정법규가 아닌 법률로 정해야 한다.

[4] 사무구분 및 사무배분체계의 개선이 필요하다. 현대적 행정 수요(특히 자치경찰제 도입, 교육자치 실시, 복지 행정, 안전 등)에 부응하는 새로운 기준 마련이 필요하고, 보충성의 원칙과 기초지방자치단체 우선의 원칙에 충실한 사무배분이 이루어져야 한다. 공동사무는 역기능적 측면(중앙정부의 재정분담 없는 지자체 감독, 지방이양 및 책임 회피 우려, 중복행정 등)이 많아 철저한 실태를 파악한 뒤 폐지하거나 최소화하는 것이 바람직하다.

[5] 지방자치단체 간의 통폐합을 통한 행정통합의 경우, 다음과 같은 공법적 과제에 유의하여야 한다. 첫째, 헌법상의 지방자치 이념을 반영한 통합이어야 한다. 둘째, 지방자치단체의 폐치분합이 우선인지, 행정구역의 조정을 통한 광역행정에의 대응이 가능한지 철저한 검증이 필요하다. 셋째, 지방분권을 전제로 한 과감한 사무배분․재정배분의 문제를 함께 논의하여야 한다. 넷째, 주민 의사의 반영과 행정절차의 준수 등 민주적 정당성의 확보가 이루어져야 한다.

[6] 지방자치단체 간의 통폐합을 통한 광역적 사무에 대응하고 협력적 지방자치를 구현하기 위해서는 본문에서 언급한 통폐합의 전제적 조건들에 충실하여야 한다. 과연 통합이 필요한지, 아니면 현재의 제도하에서도 협력적 지방자치를 구현해 나갈 수 있는지를 결정함에는 정치적 결단이 필요하겠지만, 지방자치의 기본인 “주민에 의한, 주민을 위한” 통합이 되어야 한다. 행정통합은 부수적인 도구에 불과하다. 목적이 되어서는 안된다.

[1] Today is the era of regional administration. The local governments are seeking for various methods to cope with regional administration. Under the current legal system, the system called the special local autonomous government(especially, the association of local governments) in the Local Government Act could be used. It is also possible to cope with regional administration through the drastic transfer of central authority to regions. In the meantime, the measures for coping with administrative demand could be sought for by establishing the regional local governments through the drastic integration of local governments.

[2] In the process of carrying out the decentralization, it would be necessary to pay attention to the mixed use of the concept of decentralization and balanced regional development. The decentralization and balanced regional development show clear differences in legal basis, and purpose and means of policy, which should not be overlooked.

[3] The organization of special local administrative agencies would be needed. The thoughtless installation of special local administrative agencies is not suitable for the positive law system of Korea. This is shown in the analysis of the Article 102 of ｢The Local Government Act｣ or the Article 18 of ｢The General Rules on the Organization and Fixed Number of Administrative Agencies｣. Those two laws specify the establishment of special local administrative agencies by the principles of functional decentralization and subsidiarity as they are just complementary and subsidiary agencies of local governments. Also, the basis for the installation of special local administrative agencies should be decided by laws, instead of administrative regulations.

[4] The affairs classification system and the affairs distribution system should be improved. It would be necessary to establish the new standard meeting the modern administrative demands(especially, the introduction of municipal police system, implementation of educational autonomy, welfare administration, safety, and etc.), and also to perform the affairs distribution faithful to the principle of subsidiarity and the principle of basic local government as the priority. As the common affairs have lots of adverse effects(local government’s supervision without the central government’s financial allotment, concerns about local devolution and evasion of responsibility, duplicated administration and etc.), it is desirable to abolish or minimize them after thoroughly understanding the actual state.

[5] In case of administrative integration through the integration between local governments, it would be necessary to pay attention to tasks in public law as follows. First, it should be the integration reflecting the ideology of local autonomy in the constitution. Second, it would be necessary to thoroughly verify if the abolition/amalgamation of local governments would be prioritized, and if it would be possible to cope with regional administration through the adjustment of administrative districts. Third, with the premise of decentralization, the drastic affairs distribution and financial distribution should be discussed together. Fourth, the democratic legitimacy such as the reflection of residents’ opinions and observance of administrative procedure should be secured.

[6] In order to cope with regional affairs through the integration between local governments and also to realize the collaborative local autonomy, it would be necessary to be faithful to the basic premises mentioned by this thesis. Regarding the matter of if the integration would be needed or the collaborative local autonomy should be realized under the current system, there should be a political decision. However, it should be the integration “by residents and for residents” which is the basis of local autonomy.

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김병준 / 2015 / 지방자치론(제2수정판) / 법문사

최우용 / 2014 / 지방자치법의 주요 쟁점 / 동방출판사

홍정선 / 2015 / 신지방자치법 / 박영사

대통령소속 자치분권위원회 / 2018 / 자치분권 종합계획(2018.9.11.)

대통령소속 지방자치발전위원회 / 2017 / 지방자치발전백서

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