규제행정법적 관점에서 본 유료방송 인수·합병의 쟁점 - 최근 종합유선방송사업자 인수·합병 사례를 중심으로 -

김태오

doi:10.35505/sjlb.2020.04.10.1.95

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저자정보: 김태오 (창원대학교)

저널정보: 서강대학교 법학연구소 법과기업연구 법과기업연구 제10권 제1호(통권 제25호)

발행연도: 2020.4

수록면: 95 - 127 (33page)

DOI: 10.35505/sjlb.2020.04.10.1.95

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방송·통신시장에서의 경쟁은 상당히 거세다. 유료방송 인수·합병은 이러한 거센 경쟁의 한 양태이다. 작년과 올해에 걸쳐 ‘LG유플러스-CJ헬로’, ‘SKB-티브로드’ 등 2건의 방송사업자와 통신사업자간 인수·합병이 새롭게 추진되었다. 이러한 유료방송 인수·합병은 공정거래법과 방송법의 규제를 중첩적으로 받는다. 유료방송 인수·합병에 대해 공정거래법의 관점에 따른 법적 분석은 상당 부분 이루어졌다. 반면, 규제행정법 관점에서 유료방송 인수·합병을 규율하는 방송법에 대한 법적 논의는 불충분하다고 판단된다. 이에 본 논문은 유료방송 인수·합병에 대한 규제인 방송법을 소재로 한 규제행정법의 방법론을 통해 최근 유료방송 인수·합병 사례를 분석하고, 쟁점별 문제점을 발견한 다음, 그 개선방향을 논의하였다.
공정거래법과 방송법의 이중적 규제는 그 관점, 근거, 목적, 기능, 정당화 사유, 심사방향, 절차, 기준 등에 있어 서로 다르기 때문에 정당화된다. 공정거래법은 현존하는 경쟁질서에 대한 위험이 예견되거나 발생했을 때 비로소 소극적으로 개입한다. 방송법은 방송의 공익, 공공성, 다양성, 지역성 등의 관점에서 바람직한 방송질서의 형성에 중점을 두고 적극적으로 개입한다. 공정거래법은 특히 경쟁제한성을 기준으로 유료방송 인수·합병의 허용여부를 판단한다. 방송법은 인허가 진입규제를 근거로 진입규제의 심사사항을 기준으로 삼아 유료방송 인수·합병 사안을 바라본다. 이러한 차이는 일반경쟁당국과 전문규제당국 간의 유료방송 인수·합병에 대한 판단의 재량, 그에 대한 사법심사의 방법과 범위에 있어 차별적인 결과를 초래한다.
실무적으로 유료방송 인수·합병 절차는 공정거래위원회의 선행적 판단이 있은 후 과학기술정보통신부(방송통신위원회의 사전동의 절차를 포함한다)의 판단이 후행한다. 경쟁제한성으로만 국한된 공정거래위원회의 금지결정이 당해 인수·합병의 긴요성과 긍정적 효과와의 비교형량 과정이 생략된 채 과학기술정보통신부의 전문적 판단 없이 모든 인수·합병 절차를 종결하였던 불합리한 경험을 겪은 바 있다. 일반경쟁당국과 전문규제 당국의 심사절차를 병행하고, 모든 판단요소를 종합적으로 고려한 결정이 이루어지도록 제도개선이 필요한 부분이다.
또한, 경쟁에 대한 일반경쟁당국의 판단과는 독립적으로 전문규제당국의 결정이 가능하고, 그 판단에는 장래의 경쟁상황과 그 밖의 방송 가치의 특별한 고려가 가미되어야 한다.
최근 유료방송 인수ㆍ합병의 방식이 서로 상이하여 LG유플러스-CJ헬로 건은 SKB-티브로드와 달리 방송통신위원회의 사전동의 절차를 거치지 않았다. 최다액출자자 승인과 변경허가의 심사기준을 일치시키고 방송통신위원회의 의견을 반영하여 형평성을 기하였지만, 사업자의 전략적 판단에 좌우되지 않도록 제도적 개선이 필요한 부분이다.
유료방송 인수·합병에 대한 전문규제당국의 독자적 심사가 정당화되는 실체적 이유는 방송의 다양성과 지역성이다. 하지만 그 중요성에 비해 기준을 명확하게 정립하기 어려운 환경이기 때문에, 부관을 통해 유료방송 인수·합병으로 우려되는 다양성 및 지역성 제한 사항들을 보완하는 차원이 대응이 불가피하다.
유료방송 인수·합병에 부가되는 조건은 유연한 수단이지만, 인수·합병을 성사시켜야 하는 사업자의 궁박한 상황으로 법치주의, 비례원칙 등의 관점에서 문제될 수 있는 내용이 조건으로 포함될 우려가 있다. 공정거래위원회가 소관 범위를 넘는 사항을 조건으로 부가한 사례도 있었다. 이러한 우려들을 충분히 고려한 대응이 필요하다고 생각된다.

Competition in the Pay-TV and telecom market is still strong. Telcos’ Cable Network M&A is one aspect of this intense competition. In recent years, “LG Uplus-CJ Hello” and “SKB-Tbroad” M&A were promoted. Telcos’ Cable Network M&A is regulated by the Fair Trade Act and the Broadcasting Act. While the legal analysis according to the Fair Trade Act"s point of view has been largely made on Telcos’ Cable Network M&A, the legal discussion on the broadcasting law governing Telcos’ Cable Network M&A from the perspective of the regulatory administrative law is insufficient. Accordingly, this paper analyzes the recent Telcos’ Cable Network M&A through the methodology of the regulatory administration law, which is based on the broadcasting law, which is a regulation for mergers and acquisitions of paid broadcasting, and finds problems by issues, and discusses ways to improve them.
The dual regulations of the Fair Trade Act and the Broadcasting Act are justified because they differ in terms of viewpoint, legal basis, purpose, function, reason for justification, direction of examination, procedure, and standards. The Fair Trade Act only passively intervenes when a risk to an existing competitive order is anticipated or arises. The broadcasting law actively intervenes with a focus on the formation of a desirable broadcasting order from the viewpoints of public interest, publicity, diversity, nd localism of broadcasting. The Fair Trade Act judges whether or not to allow Telcos’ Cable Network M&A based on the competition restrictions. The Broadcasting Act looks at the issues of this M&A on the basis of the regulations of entry for licensing and based on the screening of entry regulations. These differences lead to discriminatory results in the discretion of judging Telcos’ Cable Network M&A between general competition authorities and sector-specific regulatory authorities, as well as the method and scope of judicial review.
Practically, the approval process for proposed M&A between telecommunication firms and cable network operators is followed by the decision of the Ministry of Science and ICT (including the prior consent of the Korea Communications Commission) after the prior decision of the Fair Trade Commission. The Fair Trade Commission"s ban decision, only focused on anti-competitiveness, had an unreasonable experience that ended all M&A procedures without balancing process of the criticality and positive effects of the M&A and sector-specific decision of the Ministry of Science and ICT. It is necessary to introduce the new legal system so that general competition authorities and sector-specific regulators can conduct parallel a review process and make a decision that considers all related factors comprehensively. In addition, it is possible to make decisions by sector-specific regulatory authorities independently from that of general competition authorities, and the decisions should take into account future competition conditions and other special considerations of public value of broadcasting. Unlike the SKB-Tbroad, LG Uplus-CJ Hello did not go through the pre-consent process of the Korea Communications Commission due to the different ways of merger strategy. Although the review criteria of the approval of the largest investor and the change permission were harmonized and the opinion of the Korea Communications Commission was considered, the legal system needs to be improved so as not to be influenced by the strategic approach of the entity. The practical reason for the independent review of sector-specific regulatory authorities for Telcos’Cable Network M&A is the diversity and localism of broadcasting. However, because it is difficult to clearly set the standard despite its importance, it is inevitable to give conditional approval to back-up the limitations in terms of diversity and localism. The terms and conditions attached to M&A are flexible means, but there are concerns that the contents that may be problematic from the perspective of general principles of administrative law such as the rule of law and the principle of proportionality. In some cases, the Fair Trade Commission added conditions beyond the jurisdiction. It is thought that a response that sufficiently takes these concerns into account is necessary.

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